古代官员怎么“提案”？ 朝局历史档案解密

　　从制度层面来说，现代“两会”制度为我国首创，古代中国是没有的。但是如果从议事形式来讲，古代中国也有类似的形式。

　　那么，古代的议事的会怎么开？官员们又是如何表达民意的、上交“提案”的呢？

　　在“集议”上，议案很难“一致通过”

　　古代中国虽是皇帝一个人说了算，但“一个人拍脑袋”难免有局限性，才有了“朝参”和“集议”这两个会。

　　“朝参”由皇帝亲自主持，是小范围的。原本是百官进入皇帝的办公大厅(朝廷)参拜皇帝的一种形式，古装戏中常出现的君臣在朝廷上问答的场景，其实就是“朝会”。一般在进行重要的人事任免和重大的工作安排、典章颁布时，皇帝都会开“朝会”。

　　“集议”则由大臣主持，皇帝一般不参加。集议实际上是应皇帝的要求或同意才开的，其规模可大可小，参会者的范围比朝参复杂。集议通过的议案都是要认真执行的，与今全国人民代表大会的功能有点接近。

　　在“集议”上，议案也很难“一致通过”，有时还会出现“经年不决”的现象。西汉末年的王莽新朝，有一次集议的议题之一是讨论并颁布官员的工资制度，结果集议了好几年，也未能拿出各方都能接受的意见。由于政策迟迟不能出台，导致上自公侯、下至小吏都拿不到工资，即所谓“皆不得俸禄”，实在罕见。

　　如果汉朝也有记者,肯定会这么描述公元前81年在汉朝长安举行的一场意义重大的会议——史称“盐铁之议”。但事实上,这次“盐铁会议”,是一场观点尖锐对立的大辩论，辩论的焦点是：盐铁要不要取消专卖？这也是一次非常著名的集议。

　　会议时间在始元六年(公元前81年)二月。会上，60余名由相当于今省市一把手的郡国国主推举出来的地方和基层代表，与以御史大夫桑弘羊为首的驻京高级干部代表，进行面对面的激烈辩论。另有鲁国万生、九江祝生等六十多位来自全国各地的“贤良”、“文学”，即知识分子身份的所谓“民意代表”应邀出席。

　　会议由时任丞相的田千秋主持。地方和基层代表们对盐铁官营、平准均输、酒类专卖、货币发行等多项政策提出了尖锐批评，强烈要求废除之。桑弘羊深得汉武帝的信任，曾统管中央财政近40年，是这些政策的实际制定者，对“贤能”和“文人”的否定意见不以为然。

　　会议最后经过表决，通过了废除全国酒类专卖和关内铁官制度，打破国有公营的垄断。这次辩论表现出了不同治国理念的大碰撞，30年后学者桓宽根据这次“全代会”的会议记录，整理出了著名的历史文献《盐铁论》。遗憾的是，桓宽依照个人的政治意图，将整个集议过程简化为针锋相对的两派对垒，其他各色人物的发言、插话及会议程序等细节，全被略去了。

　　代表们除了“大臣”、“公务员”，还有“基层代表”和专家学者

　　古代的“议事代表”都是些什么人？从史料上来看，主要有四类：一是相当于今天省部级高官的“二千石”以上的驻京大臣，实为官僚和利益集团的代表；二是“地方代表”，以分封在外、待遇达到一定级别的列侯为主；　三是“专业代表”，主要是列大夫、博士、议郎这些专职谏官，这类代表参政议政能力强，因为都是领俸禄的，实为“公务员”群体代表。

　　另外，在需要时还会有“基层代表”。这类代表以饱读诗书、喝过墨水的“贤良”、“文学”人士为主，表面看是来自地方和基层，但由于是相当于今省市一把手的郡国国主和地方富豪推举出来的，实为学术界和富人的代表。虽然这些代表并没有代表性，但其素质要求并不低，必须敢说话，善表达，有较强的参政议政能力和水平，和稀泥、当会油子、只会摁表决器和鼓掌可不行。

　　有些集议还安排先举行专家论证会的程序，如汉宣帝神爵元年（公元前61年），朝廷欲就改变对羌人的政策开会集议，先通知长期主持对羌战事的赵充国，“令与校尉以下吏士知羌事者博议”，再将“博议”结果送交中央作为集议时的参考。

　　东汉元和三年（公元86年），在太学任教职的曹褒受章帝委托，重新编了一部《汉礼》，主管典礼的太常（礼仪局长，位居九卿）巢堪说：“宜广集诸儒，共议得失”（《后汉书·曹褒传》）。“礼”是儒家的专业，邀请诸儒参加制礼议论，自然正是时人所熟悉的专家论证的程序。

　　集议的开会气氛比仪制森严的朝会活跃得多，人人可以畅所欲言，即使无所倡议，最终也必须行使表决权，然后由会议主席向皇帝如实汇报。元帝时，贡禹上书，请罢郡国宗庙，参加集议的70个人都赞成这个提案，皇帝便画可颁诏。成帝时，集议郊祀礼仪，车骑将军许嘉等8人是一种意见，右将军王商、博士师丹、议郎翟方进等50人又是一种意见，皇帝遂按多数派的提案颁诏。

　　还有一次，也是元帝下诏集议庙礼，分为丞相韦玄成等44人、车骑将军许嘉等29人、谏大夫尹更始等18人共三派意见，另有廷尉独持一议。四个提案呈奏后，皇帝犹豫不决，“依违者一年半”。由此看来，少数服从多数好像是通例。